政府借信托发债或成替代土地财政路径

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喀什旧城改造——这个因资金问题几经延宕的项目将成为地方债的首批受益者。

4月3日,由财政部代发的30亿元新疆政府债券一期在深交所上市。这是国内第一只地方政府债券。

“地方债的快速启动主要是为了解决‘4万亿’计划中地方配套资金不足的问题。由于中西部地区发展相对滞后,投资缺口更大,此次发债额度分配也将向中西部地区倾斜,新疆地方债首发正与此相关。”财政部财科所所长贾康表示。

更值得注意的是,近日财政部下发的《2009年地方政府债券预算管理办法》第十条规定,如果地方政府届时还本确实存在困难,“经批准,到期后可按一定比例发行1至5年期新债券,分年全部归还”。这种“借新还旧”滚动发行也被市场普遍认为是未来地方债发行趋向常态的信号。

“若地方债转为常态市场化发行,对土地财政的替代效应将进一步显现。”中国国际金融有限公司地产分析师白宏炜分析认为。

 弥补地方资金缺口

“新疆政府债券的总额度为55亿元,具体的投资方向也已经确定。”新疆维吾尔自治区财政厅办公室卢姓工作人员在接受本报记者电话采访时表示。

据她介绍,这55亿元地方政府债券将全部用于民生项目,包括医院抗震加固和乡镇学校建设25亿元、廉租住房建设15亿元、农村公路建设10亿元、喀什老城区改造5亿元。

依此计算,新疆地方债中36%将投向与房地产行业相关的项目。

而紧随其后发行的安徽地方债一期也达到40亿元。据记者询问安徽省财政厅办公室工作人员了解到,安徽省政府债券77亿元的额度中,廉租住房建设项目也将投入5亿元。

根据目前已公布地方政府债券额度和投资方向的20个省市情况统计,近7成的省市都将保障性住房建设明确列入了地方债投资序列。

“乌鲁木齐市今年的保障性住房将再新增10万平方米,达到100万平方米。”乌鲁木齐市住房委员会办公室工作人员介绍。而促使乌鲁木齐修改保障性住房年度计划的重要原因就是有了新的资金来源。

“新增部分主要通过新增债券资金1.85亿元建设2200套廉租房来实现。”上述人士透露道。

乌鲁木齐市保障性住房计划资金缺口在地方债的支持下得到了一定缓解,但在全国范围内更普遍的则是地方政府面临财政收入下滑和投资开支增加的双重压力。

地方政府设立城投公司,通过隐形担保举债已成为一种常态。上周共有16只企业债发行,其中有14只为地方企业债,发行规模达180余亿元。

而无缘城投债的政府也在不断创新,借道信托发行“准地方债”。3月底,广东省佛山市政府、工商银行广东省分行、广东粤财信托有限公司推出“新市政项目信托理财计划”,融资50亿元投资市政建设。

“发行地方债已成为地方政府弥补收入不足,平滑支出高峰的迫切需要。”贾康说。

此次地方债获准份额最大的四川省的做法或可成为其他省市借鉴的模版。

据了解,四川地方政府债券核准为180亿元,其中省级90亿元,转贷市(州)90亿元。四川省级90亿元债券将委托四川发展控股有限责任公司组织项目实施,通过其融资平台吸引银行信贷和社会资金投入,从而放大债券资金的乘数效应。

“通过省级平台统一运作发挥债券的集群效应是不错的尝试, 4万亿元计划的推出到实施,需要通过政府投资的示范效应,推动民间和社会资本的投资。”国家信息中心经济预测部发展战略处处长高辉清博士表示。

地方债的推出,在一定程度上也减轻了地方政府对土地财政的依赖,对房地产行业的平稳发展起到了推动作用。

“地方债一定程度上可以抑制地价过快上涨造成的房价增幅过大,但此次地方债分配到各省的份额比较小,短期尚不致产生效用。”白宏炜表示,“发债资金用于保障性住房的建设,也有利于市场整体趋于平稳。”

 地方债更需阳光监管

1998年,为应对亚洲金融危机所造成的影响,中央曾将1000亿元左右的国债转贷地方。

据相关统计显示,转贷资金的近1/3被地方政府用来弥补此前的资金窟窿,1/3的资金被列为日常开支,仅有1/3的资金用来投资相关项目。最终也仅有寥寥数省偿还了国债,大部分省市都由于财政紧张而争取到了豁免。

此番,在全球金融海啸的背景下,为弥补4万亿元计划地方配套资金的不足,2000亿元地方债横空出世。虽然此次地方债的发行已出现一些可喜的变化,但依然很难打消众多的疑虑。

当4月1日安徽地方债一期的利率定格在1.60%,与两天前发行的新疆维吾尔地方债一期利率相差0.01%时,市场惊呼地方债出现信用利差。细究一番,却发现其中的差异甚微。

本次的地方债同为财政部代发及代办偿还本息,都趋近于同期国债1.60%的利率。若真实存在信用利差,以新疆维吾尔自治区与安徽省的财政能力差异,其利率差别将不会如此之小。而在发行市场,两者都受到了机构投资者的热捧,出现了超额认购的景象,最终的投资者也大部分为流动性充裕的银行。这与期待中的依靠信用评级的市场化发行相去甚远。

在投资方向上,财政部规定地方政府债券资金主要安排用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目,严格控制用于能够通过市场化行为筹资的投资项目,明令禁止用于经常性支出和楼堂馆所项目建设。

但在目前各省市自治区公布的初步投资方向,“社会事业基础设施”、“民生项目”等概括性极强词汇的不断出现,不由令人怀疑具体会有多少项目落实到位。

因此,此次地方债的发行纳入了省级财政预算,将接受省级人大的监督,改变了此前国债转贷期间,此项开支既不在中央预算报告中列支,也不在地方财政报告中出现的局面。但在省市具体投资路径和项目不甚明确的情况下,难免会重蹈事后审计的覆辙。

前期公开透明相关投资信息,接受社会和舆论的全程阳光监督,既应是地方政府响应中央应对国际金融危机、扩内需保增长政策,改善当前财政紧张的应急之策,更是形成地方债券长期市场化发行机制的题中之义。

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