2015年，向城投债说再见

地方城投公司需要抓紧最后一段时间的融资窗口发行城投债券，这也是持续了将近四年的城投盛宴的尾声。

昨日，《第一财经日报》记者获得的一份财政部近日下发到各省级财政部门的《地方政府性存量债务清理处置办法》（征求意见稿）（下称“处置办法”）中提到：“2015年12月31日前，对符合条件的在建项目后续融资，政府债券资金不能满足的，允许地方政府按照原渠道融资，推进项目建设。2015年12月31日之后只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。”

上述内容表明，地方融资平台债券仅剩下一年的发行窗口，而且在这期间，发行额度从严审核，并且纳入地方预算管理。

另外，上述“处置办法”还对存量地方城投债的甄别和偿还方式做了具体规定，并进一步明确了为数众多的城投企业今后的转型方向。

国庆前夕，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），随后，财政部向地方财政部门和部分城投公司下发了“处置办法”，该“处置办法”对存量债务的甄别、处理方法做了具体规定。

尽管此次“处置办法”主要内容是处理存量城投债并对后续的政府融资方式做出规定，借此宣布城投债和城投公司使命将尽，不过，“处置办法”设置了过渡时间窗口，在这期间，部分在建项目的融资方式仍然可以按照原来的融资渠道进行融资，也就是说仍然可以发行城投债，但这段时间内的城投债审批会从严处理。

“2015年12月31日前，对符合条件的在建项目后续融资，政府债券资金不能满足的，允许地方政府按照原渠道融资，推进项目建设。2015年12月31日之后只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。”财政部下发的“处置办法”规定。

业内分析人士将2015年这段时间视为城投债发行的最后阶段，也是持续了4年城投债发行盛宴的收尾阶段。

“处置办法”同时规定了在建项目的范围，“本办法所指在建项目，是指2014年9月30日前，经相关投资主管部门依照有关规定完成审批、核准或备案手续，并已开工建设的项目。”

为了防止地方政府突击“在建项目”，“处置办法”还对在建项目进行了锁定。

“处置办法”规定：“地方各级政府要结合存量债务清理甄别工作，逐笔审核并锁定在建项目，并根据国务院批准的存量债务清理及甄别结果，对政府举债在建项目实行名录管理。地方各级政府要核实政府举债在建项目的真实性。”

另外值得注意的是，“处置办法”规定，对2015年1月1日新《预算法》实施前可以合法举借政府债务的保障性住房、公路、水利、土地储备等领域的在建项目后续融资，政府债券资金不能满足的，允许由企事业单位通过银行贷款、企业债、中期票据等方式举借政府债务，并纳入预算管理和债务限额管理。企事业单位举借的其他在建项目后续融资一律不得纳入政府债务。

也就是说，2015年城投公司发行的债券只有用于保障房、公路、水利等几个领域内的在建项目可以被称作城投债，享有政府信用，其他类债券将等同于企业债券。

同时，也并非所有的2014年9月30日之前的在建项目可以发行城投债融资，“处置办法”将高风险地区单列管理，规定“列入风险预警范围的债务高风险地区要从严控制政府举债在建项目后续投资规模，对后续资金不足的政府举债在建项目，不急于投入使用、能够暂缓建设的，可以留待以后有资金来源或本地区处于低风险区域时举债融资建设。确需继续建设的，各级地方政府要严格审核其投资预算和资金来源，尽量合理降低其投资规模，通过资产置换等市场化方式多渠道筹集建设资金，尽可能压缩后续建设通过举债方式筹集资金的比例。”

按照“处置办法”规定，在2015年12月31日之后，地方政府举借债务只能通过发行地方政府债券，或者通过PPP方式对在建项目进行后续资金缺口融资。

城投债即将“寿终正寝”，城投公司的使命也自然将尽。此次“处置办法”为城投公司找了三条出路，“关闭、合并、转型”。

“处置办法”规定，按照“只减不增”的原则，在妥善处理存量债务和在建项目后续融资的基础上，通过关闭、合并、转型等方式，抓紧妥善处理融资平台公司。

至于当前城投公司目前承担的融资业务将逐步被剥离。“处置办法”规定，除符合条件的过渡期内在建项目后续融资外，融资平台公司不得新增政府债务余额。融资平台公司承担的政府融资职能，对没有收益的公益性事业发展，由地方政府发行一般债券融资；对有一定收益的公益性事业发展，主要由地方政府发行专项债券融资或采取政府与社会资本合作（PPP）模式支持。

一位长期从事城投债评级工作的信评分析师对《第一财经日报》记者表示，城投公司转型自今年5月份就已经开始酝酿，但迄今为止并没有实质性进展，基本上是形式大于内容，转型过程最大的障碍就是存量债务的问题。

“其实方向是比较明确的，从融资主体转向产业经营实体是转型的选择，但有两个障碍目前尚未破题：一是，存量债务如何划清，这些融资主体原本是政府的融资渠道，如何界定划转债务与资产一直没有明确的说法；二是，那些原本只是作为融资通道并未有经营实业经历的平台公司转型是否顺畅也存在疑问；三是，转型过程中是否面临国有资产流失的问题。”上述信评人士对本报记者表示。

另据本报记者从一些已经开始进行转型探索的城投企业处了解到，转型过程中面临着种种说不清道不明的障碍，需要国家进一步出台细则进行细化。

根据财政部出台的最新“处置办法”，清理当前的融资平台的第一步是锁定平台数目。

按照规定，各级财政部门应会同人民银行分支机构、银行业监管部门、审计部门，以2013年政府性债务审计确定的截至2013年6月30日融资平台公司名单为基础，结合2013年7月1日至2014年12月31日本级融资平台公司增减变化情况，锁定本级融资平台公司名单，逐级上报财政部备案；之后上述机构需要在每年年底将更新后的融资平台公司名单逐级上报至财政部备案。

与如何告别增量城投债以及如何处理城投公司相比，其实最棘手的还是如何处理现在的存量城投债。

财政部日前的“处置办法”在存量债务处理方面的逻辑基本上是“存量锁定、分类处理”。

“处置办法”规定，存量债务是截至2014年12月31日尚未清偿完毕的地方政府性债务，分为两个部分：2013年全国政府性债务审计确定的截至2013年6月30日的各笔债务，其2014年12月31日余额根据审计结果及地方政府性债务管理系统（下称“债务系统”）统计的债务增减变化额确定；2013年6月30日后新发生的各笔债务，其2014年12月31日余额根据债务系统统计的债务余额确定。

“处置办法”要求，对上述存量债务进行甄别，以区分政府是否负有偿还债务责任以及政府或者相关债务主体的偿还能力。

对政府负有偿还责任的存量债务，财政部门应根据项目性质、项目收益、偿债资金来源、举债单位、债权类型等，逐笔甄别为一般债务和专项债务；对政府负有担保责任和一定救助责任的存量债务，财政部门要按照《担保法》、《预算法》有关规定，分清有效担保和无效担保。对合法合规的担保债务，要纳入或有债务监控范围；对超时效担保和无效担保，地方政府要及时清理，妥善处置。

经过甄别之后，对债务余额进行锁定，“处置办法”规定，“经本级政府批准后逐级上报，省级财政部门应于2015年1月5日前上报财政部，经国务院批准后，锁定政府一般债务、专项债务及或有债务余额。锁定后的政府债务及或有债务存量债务余额只减不增，除正常清偿外，债务数据不得调整。”

同时，“处置办法”还强调，地方各级政府要将锁定后的政府债务及或有债务情况及时向同级人大或其常委会报告，并按照信息公开有关要求及时向社会公开。

至于存量债务的偿还方式，根据债务的不同性质区别对待。“一般债务纳入一般公共预算管理，专项债务纳入基金预算管理。各级财政部门应按照政府债务余额的一定比例建立偿债准备金。”

另外，“处置办法”还规定，“一般公共预算可偿债财力不足以偿还到期一般债务的，可调入政府性基金预算资金和国有资本经营预算资金偿还；政府性基金预算可偿债财力不足以偿还到期专项债务的，可调入国有资本经营预算资金偿债。”而且允许地方政府申请发行地方政府债券进行债务置换，但“债券发行收入由财政部门统一管理，按经批准置换的存量债务偿债进度直接支付给债权人”。

之前就有分析人士在为天量城投债寻找偿债来源时将目光放在了国有资产出售的可能上，尽管此次“处置办法”并未明确将此作为一个选择，但规定了“地方各级政府要统计本级政府可偿债财力和可变现资产，并对偿债能力进行评估。统计和评估结果随存量债务清理甄别结果一并上报。”这似乎为部分出售国有资产用于偿债提供了想象空间。